L’autrice parte dal problema di definire con precisione cosa si intenda per pianificazione nell’ambito dell’intervento statale sull’economia. Evidenzia che, nella Costituzione italiana (art. 41, 3° co.), i termini “programmi” e “controlli” sono esplicitamente citati, ma nella pratica giuridica le parole programma e piano sono spesso usate come sinonimi, pur avendo sfumature diverse a seconda del contesto.
Nel modello di pianificazione la legge è l’atto fondamentale che indica l’indirizzo da seguire e fissa i criteri di azione per gli organi amministrativi. La legge di piano non solo attribuisce competenze, ma individua i principi che guideranno gli atti successivi, creando una sequenza graduale di norme ed esecutivi. In questo senso la pianificazione è una concatenazione logica e cronologica di atti, che si applica sia agli ordinamenti nazionali sia a quelli settoriali (ad esempio la pubblica amministrazione).
Il legislatore può quindi stabilire controlli e programmi con due contenuti principali – indirizzo e coordinamento – e due oggetti: l’attività economica pubblica e quella privata. L’articolo distingue due tipologie di controllo, secondo la dottrina di M.S. Giannini:
| Tipo di controllo | Caratteristiche |
|---|---|
| Controllo‑manovra amministrativa | Potestà pubblica che fissa regole generali (es. prezzi, cambi, giacenze) mediante procedimenti amministrativi con forte componente politica. |
| Controllo‑direzionale | Deriva dal diritto commerciale; riguarda la governance di gruppi societari tramite partecipazioni azionarie o altri strumenti privati. |
Perché la programmazione sia efficace, deve essere armonica e complessiva, talvolta riordinando misure precedentemente adottate in modo frammentario. Un piano si compone di diversi procedimenti (concessioni di servizi o beni, autorizzazioni, vincoli di destinazione, ordini operativi, obbligazioni, ecc.) che sono interconnessi: l’efficacia di un provvedimento dipende dal perfezionamento di quello che lo precede o lo attiva.
Mattalia sottolinea poi una lacuna strutturale: la disciplina dell’attività amministrativa legata all’adozione di atti normativi generali e di programmazione è ancora debolmente presidiata sia dal punto di vista procedurale sia organizzativo. Questa debolezza è emersa con particolare evidenza durante la pandemia e nella fase attuale di “ripresa e resilienza”, in cui la qualità delle scelte a livello amministrativo è cruciale.
Infine, l’autrice richiama la teoria economica neoclassica, precisando che la sua trasposizione nel diritto non implica l’assenza di regolamentazione o di intervento pubblico. Al contrario, il diritto dell’Unione europea sulla concorrenza impone regole che influenzano la libertà di iniziativa economica, dimostrando che pianificazione e regolamentazione sono comunque parte integrante del quadro normativo europeo.
